一、不同行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不均衡，非電標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松

        煤煙型污染是我國(guó)二氧化硫、氮氧化物和粉塵產(chǎn)生的主要污染源。電力行業(yè)是燃煤主體，2015年我國(guó)煤炭消費(fèi)總量39.7億噸，其中燃煤電站消耗16.58億噸，占比41.8%。經(jīng)過(guò)2011年至今的電力環(huán)保工程安裝高峰，截止2015年底，全國(guó)煤電機(jī)組中脫硫和脫硝比例已分別達(dá)到92.8%和95%。

         除電力行業(yè)外，工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗量大的領(lǐng)域分別為鋼鐵、水泥、冶金焦化、煤化工、工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐。根據(jù)發(fā)改委能源研究院的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前尚在使用的工業(yè)燃煤小鍋爐超過(guò)47萬(wàn)臺(tái)，一般是小的水泥廠、玻璃廠、鋼廠等所擁有，在環(huán)保設(shè)備使用方面少有資金支持。據(jù)測(cè)算，工業(yè)鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占到全國(guó)總排放量的41.6%和22.2%。

圖：我國(guó)煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)

表：火電行業(yè)大氣排放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，行業(yè)間排放標(biāo)準(zhǔn)不均衡

圖：2005-2015年全國(guó)煙氣脫硫機(jī)組運(yùn)行

圖：2005-2015年全國(guó)煙氣脫硝機(jī)組運(yùn)行

        2017年6月，環(huán)保部發(fā)布《鋼鐵燒結(jié)、球團(tuán)工業(yè)大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》等20項(xiàng)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)修改單，修改鋼鐵燒結(jié)、球團(tuán)大氣特別排放限值，新增平板玻璃、陶瓷、磚瓦等行業(yè)特別排放限值，重點(diǎn)區(qū)域非電行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始收嚴(yán)，預(yù)計(jì)針對(duì)非電領(lǐng)域的第二輪工業(yè)環(huán)保即將啟動(dòng)。

表：2017年國(guó)家對(duì)鋼鐵、平板玻璃、陶瓷、磚瓦工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)提出修改單

二、為何目前是非電環(huán)保啟動(dòng)之時(shí)？

1、原因一：環(huán)保是供給側(cè)改革的重要抓手

        產(chǎn)能過(guò)剩是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)重大結(jié)構(gòu)性矛盾之一，國(guó)家力推結(jié)構(gòu)性改革，環(huán)保成為供給側(cè)改革的重要抓手。

2016年5月，環(huán)保部出臺(tái)《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，圍繞“去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板”，強(qiáng)化環(huán)境硬約束，推動(dòng)去除落后和過(guò)剩產(chǎn)能；嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，促進(jìn)提高新增產(chǎn)能；落實(shí)環(huán)境治理任務(wù)，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、原因二：我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到重視環(huán)境問(wèn)題的階段

        參照世界其他國(guó)家發(fā)展過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)境污染程度遵循庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)規(guī)律。當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，環(huán)境污染程度較輕，但隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加劇；當(dāng)人均收入到達(dá)7000-8000美元之后，到達(dá)臨界點(diǎn)，隨人均收入增加環(huán)境污染由高趨低，污染程度趨緩。目前來(lái)看，我國(guó)人均GDP已經(jīng)超過(guò)8000美元，到達(dá)環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)的拐點(diǎn)。

圖：環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)

圖：我國(guó)人均GDP已超過(guò)8000美元

         2017年7月，環(huán)保部和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委向WTO提交文件，宣布自2017年9月起中國(guó)將禁止進(jìn)口4大類(lèi)24種“洋垃圾”，包括廢金屬、塑料瓶、舊光盤(pán)、未經(jīng)分類(lèi)的廢紙以及廢棄紡織原料等。中國(guó)不再作為世界垃圾場(chǎng)，將逐步建立自己的垃圾循環(huán)回收體系。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護(hù)政策可以看到，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始把環(huán)境保護(hù)放在比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重要的地位。

2、原因三：環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、法律與管理制度基礎(chǔ)逐步完善，環(huán)保督察限產(chǎn)釋放治理需求

（1）規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

        我國(guó)已先后在大氣、水、土壤等細(xì)分領(lǐng)域出臺(tái)了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)工作提供依據(jù)。

（2）法律基礎(chǔ)

        我國(guó)環(huán)保法制體系已基本完善，《環(huán)境保護(hù)法》自1979年出臺(tái)以后歷經(jīng)多次修訂，逐步加大違法處罰力度；“兩高司法”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》重新修訂，自2017年起實(shí)施，嚴(yán)厲打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假及危廢處置，細(xì)化定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)；《環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年起開(kāi)始實(shí)施。

         此外，針對(duì)大氣、水、土壤，相應(yīng)法律法規(guī)也基本出臺(tái)。2016年新修訂的《大氣污染防治法》開(kāi)始實(shí)施，明確目標(biāo)責(zé)任，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，提高處罰力度；2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于修改水污染防治法的決定》，更加明確各級(jí)政府的水環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，提出增加總量控制制度和排污許可制度，建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度等修改內(nèi)容，自2018年起實(shí)施；2017年6月，人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》，正式法律即將出臺(tái)。

表：環(huán)境保護(hù)法律層面的建設(shè)

（3）管理制度基礎(chǔ)

        環(huán)境管理制度層面，國(guó)家已逐步完成環(huán)保督察制度、黨政干部環(huán)保責(zé)任追究辦法、環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革、河長(zhǎng)制、排污許可證制度等的建設(shè)工作，不斷完善以解決環(huán)境管理中存在的問(wèn)題。

表：環(huán)境管理制度層面的建設(shè)

（4）環(huán)保督察強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，限產(chǎn)措施釋放治理需求

        在相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，環(huán)保督察意在監(jiān)督強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。目前中央環(huán)保督察已經(jīng)進(jìn)行到第四批，完成全國(guó)所有省份督察；針對(duì)特定區(qū)域或行業(yè)突出環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保部組織的專(zhuān)項(xiàng)督查正在進(jìn)行，比如京津冀大氣污染防治強(qiáng)化督查。

圖：2016-2017兩年時(shí)間，完成全國(guó)所有省份的中央環(huán)保督察

       環(huán)保督察初期，各地政府采取簡(jiǎn)單的“一刀切”政策，將上級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)的指標(biāo)一刀切分配，部分好壞優(yōu)劣，不管排放水平是否達(dá)標(biāo)，平均分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè)，簡(jiǎn)單粗暴的做法嚴(yán)重挫傷企業(yè)環(huán)保積極性。

        近期環(huán)保部提出，環(huán)保督察不等于一刀切，應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)環(huán)保績(jī)效水平、能耗、質(zhì)量、安全等綜合情況，實(shí)行一企一策，末位淘汰。例如近日河南省出臺(tái)綠色環(huán)保調(diào)度制度，在環(huán)保管控對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)施停限產(chǎn)措施時(shí)，將摒棄“一刀切”，改為差別對(duì)待。在污染管控中對(duì)工業(yè)企業(yè)采取停限產(chǎn)措施時(shí)，污染物排放達(dá)到行業(yè)領(lǐng)先水平的工業(yè)企業(yè)可以?xún)?yōu)先生產(chǎn)，而高污染單位要限制生產(chǎn)。限產(chǎn)差別對(duì)待，將有利于促進(jìn)綠色改造，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，有效釋放環(huán)保治理市場(chǎng)空間。

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