勝訴！企業因在線監測數據超標被罰145萬狀告環保局！在線監測數據如何才能成為定案證據？

 

原告濮陽市華龍區利民墻材廠（以下簡稱利民墻材廠）不服被告濮陽市華龍區環境保護局（以下簡稱華龍區環保護局）作出的行政處罰決定和被告濮陽市華龍區人民政府（以下簡稱華龍區政府）作出的行政復議決定，于2018年11月8日向河南省濮陽縣人民法院提起訴訟。

 

被告華龍區環保局于2018年6月20日作出華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定，認定利民墻材廠在2018年5月17日窯爐排放口排放的二氧化硫超標15倍(8:00),氮氧化物日均值為789.25mg/m3，超標2.95倍，5月21日煙塵排放值為79.05mg/m3，超標1.64倍，氮氧化物日均值為689.31mg/m3，超標2.45倍，二氧化硫日均值為532.38mg/m3,超標0.77倍。上述排放值均超出《磚瓦工業大氣污染物排放標準》（GB29620-2013）。

 

5月25日，對利民墻材廠下達了《責令改正違法行為決定書》。利民墻材廠超標排放大氣污染物的行為違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第十八條：“企業事業單位和其他生產經營者建設對大氣環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價、公開環境影響評價文件；向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染排放標準，遵守重點大氣污染排放總量控制要求”的規定，已構成違法。依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條規定：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉：（二）、超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染排放大氣污染物”，經研究決定，對利民墻材廠環境違法行為作出一百四十五萬元罰款的行政處罰。

 

原告不服，向華龍區政府申請復議

 

華龍區政府于2018年10月9日作出華龍政復決字[2018]21號行政復議決定，復議機關認為：一、依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》(廳字[2017]35號)規定，重點排污單位應當依法依規安裝使用污染源自動監測設備，并與環保部門聯網，取消環境保護部門負責的有效性審核，排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對，及時處理異常情況，確保監測數據完整有效，并對自行監測數據質量負主體責任，自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。本案中，原告安裝了自動監測設備，并與環保部門聯網，應當對自動監測數據真實性負責，原告主張其停產之后自動監測設備異常，從而推論被處罰時監測數據失真不能成立，本機關不予采信。二、依據《河南省環境行政處罰裁量標準》規定，污染濃度超標100%以上200%以下的，報告表類項目處40萬元以上50萬元以下罰款；濃度超標200%以上，報告表類目項目處50萬元以上60萬元以下罰款。本案中，原告于2018年5月17日、5月21日、5月24日分別超標15.48倍、1.64倍、4.65倍，按照超標倍數分別處以55萬元、40萬元、50萬元罰款，符合《河南省環境行政處罰裁量標準》相關規定。綜上，原告污染物排放嚴重超標，違法事實成立，依法應當被處罰，華龍區環保局依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條之規定，對原告進行行政處罰，事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確，依法應當維持。根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第(一)項之規定，本機關決定維持華龍區環保局作出的華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定。

 

原告利民墻材廠不服，上訴

 

一、華龍區環保局行政處罰證據不足。在線監測設備未經強制檢定和適用性監測,電子數據顯示情況同事實不符。在線監測數據不真實,不具備行政處罰證據效力。

 

第一、2017年11月1日其與河南尚綠電子科技有限公司簽訂“污染源(廢氣)在線監測系統銷售合同”。合同簽訂后,2018年5月9日對設備進行安裝，安裝后發現數據顯示異常(不變動),其第一時間及時向區、市環保監測部門反映，兩級環境監測部門工作人員到現場指導。同時,其要求尚綠公司對在線監測設備進行檢查、調試。從2018年5月15日到5月26日，一直沒有調試成功，2018年5月27日其停工、停產。后得知該在線監測設備未經強制檢定及適用性檢測,不符合國家相關規定。《中華人民共和國計量法》第九條第一款對環境監測設備工作計算器具作了強制檢定的規定,未經檢定或不合格不得使用,其監測數據不能作為行政處罰依據。《污染源自動監控管理辦法》第四條規定自動監控系統應當經環境保護部門檢查合格并正常運行的,其數據作為環境保護部門進行排污申報核定、排污許可證發放、環境統計等環境監督管理的依據。

 

第二、設備尚處在安裝調試期間。按照《建設項目竣工環境驗收暫行辦法》第12條規定:除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環境保護設施的驗收期限一般不超過3個月;需要該類環境保護設施進行調試或整改的,驗收期限可適當延期,但最長不超過12個月。

 

第三、在線監測數據數據不真實，同事實不符。2018年5月27日以后,原告全面停工、停產,在線自動檢測數據仍顯示6月29日、6月30日、7月7日及以后監測數據顯示二氧化硫、氮氧化物、煙塵多次超標排放，監測數據明顯失真,同事實嚴重不符。

 

第四、在線監測數據生成,傳輸不規范,收集、提取不合法?！段廴驹醋詣颖O控管理辦法》第十二條對在線數據生成作了規定“建設自動監控系統必須符合下列要求:(1)自動監控設備中的相關儀器應當選用國家環?？偩种付ǖ沫h境監測儀器監測機構適用性監測合格的產品;(2)數據采集傳輸符合國家有關污染源在線監控系統數據傳輸和接口標準的技術規范;(3)自動監控設備安裝在符合環境保護規范的排污口;(4)按照國家有關環境監測技術規范,環境監測儀器的比對監測應當合格;(5)由于自動監控設備能夠與監測中心穩定聯網等。最高法、最高檢、公安部《關于電子證據收集提取判斷的規定》對電子證據收集、提取、審查、判斷作了具體規定，同時《關于電子證據收集提取判斷的規定》第28條規定：電子數據有下列情形之一的，不得作為定案的依據(3)其他無法保證電子數據真實性的情形。本案被告作出行政處罰的在線監測數據，顯然不符合上述要求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條下列證據材料不能作為定案依據：不具備真實性和合法性的其他證據材料。本案原告停產后，在線監測數據仍多次顯示超標排放，同事實嚴重不符，且是孤證。同時，被告沒有依據相關法律規定對電子數據進行收集、取證、認定，不具備作為行政處罰電子證據的證據效力。

 

二、行政處罰程序不當。

 

第一、被告作出行政處罰前沒有按照《環境行政處罰證據指南》第5.3.7條規定要求進行證據審查，對行政處罰證據適用不符合程序要求。

 

第二、其發現監測數據異常后立即向兩級環保監測部門報備，并通知其工作人員到場。確認系設備原因造成的，被告應按照規定將異常數據剔除，確保數據完整有效。發現監控數據異常，執法人員應進行現場檢測檢查封存，制作筆錄。兩者數據不一致的，依據《關于污染源在線監測數據與現場監測數據不一致時證據適用問題的復函》(環政法函[2016]98號)的規定處理。

 

第三、未經集體討論決定。依據《行政處罰法》第三十八條規定，給予較重的行政處罰行政機關負責人應當集體討論決定。

 

三、認定事實不清，處罰過重。

 

第一、違法沒有達到嚴重程度。2016年12月20日，其通過了區環保部門環評審批，利用廢煤渣生產建材，符合國家產業政策。監控設備調試期間，在線監控數據出現異常后，馬上向環保部門報備，立即停產整改。沒有對當地生態造成不良后果，達不到違法嚴重的地步。

 

第二、依據《中央辦公廳國務院辦公廳關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》相關規定，雖然取消了環保部門對監測數據有效性審核，但被告行政處罰依據的《環境行政處罰證據指南》等規章并沒有廢止。被告應對行政處罰所適用證據的真實性、合法性、關聯性負責。環境保護部辦公廳《關于自動在線監測數據應用于環境行政執法有關問題的復函》(環辦環監函[2016]1506號明確規定：自動監測數據須與其他有關證據構成證據鏈，才可用于環境行政執法。因此，超標數據須與現場檢查獲取的證據形成證據鏈，才能作為證據使用。復議機關把自動監測數據可作為環保行政機關監管執法依據，認定等同于行政機關作出行政處罰的直接證據，沒有法律依據。

 

第三、《中華人民共和國行政處罰法》第四條：設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。其因設備調控期間，發生監測數據異常并馬上上報上級環保部門，停產整改。未對環境造成危害后果，情節輕微，應不予行政處罰。故請求本院依法撤銷被告華龍區環保局作出的華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定和華龍區政府作出的華龍政復決字[2018]21號行政復議決定。

 

 

原告向本院提交的第一組證據：1、原告營業執照副本、法人身份證復印件、污染源在線監測系統銷售合同各一份;2、環保部文件(國環規環評[2017]4號)《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第12條規定:環境保護設施驗收期限一般不超過3個月;需要對該類環境設施進行調試或整改的,驗收期限不超過12個月；

 

第二組證據：1、華龍區環保局行政處罰決定書[2018]17號；2、華龍區政府行政復議決定書[2018]21號；3、《環境行政處罰辦法》(環境保護部令第8號)第33條:環境處罰證據應當符合法律、法規、規章和最高人民法院有關行政執法和行政訴訟證據的規定,并經查證屬實才能作為認定事實的證據?！董h境行政處罰辦法》36條:環境主管部門可以利用在線監控或者其他技術手段收集違法行為證據，經環境保護主管部門認定的有效數據,可以作為違法事實的證據。4、《環境行政處罰證據指南》5.3.7及6.1.1。5、最高法、最高檢、公安部《關于電子數據收集提取判斷的規定》第7條、第28條。6、最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第55條、56、57條。7、中央兩辦《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》:及時處理異常情況,確保監測數據完整有效。環境保護部辦公廳(環辦監函[2016]1506號:關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函:要求自動在線數據與其他有關證據形成證據鏈,才能應用于行政執法。

 

第三組證據：1、2018年6月30日岳村鎮石佛店村委會出具證明，證實自2018年5月27日起原告停產,停工。2、在線監測預警超標數據3份(2018年5月17日、21日、24日)；3、2018年6月29日、30日、7月7日多次顯示在線預警數據超標；4、微信截圖1份，原告與區環境監測部門工作人員微信截圖,顯示設備處于調試中。

 

 

 

被告華龍區環保局辯稱

 

一、依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》(廳字[2017]35號)明確指出，重點排污單位應當依法依規安裝使用污染源自動監測設備并與環保部門聯網,取消環境保護部門負責的有效性審核,排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對,及時處理異常情況,確保監測數據完整有效,并對自行監測數據質量負主體責任,自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據;《環保部辦公廳關于重點污染源自動監控數據有效傳輸率考核有關問題的復函》(環辦便函[2018]21號)也明確指出,重點排污單位按照法律法規及標準規范要求與環保部門聯網的自動監測數據即為有效數據。同時,《河南省環境保護廳關于廢止河南省污染源超標自動監控數據認定規則的通知》(豫環文[2018]74號)明確指出，自2018年4月20日起，排污單位環境自動監控設施是否驗收、是否通過核查不再作為判定自動監控數據是否有效的條件，凡是按照法律法規及標準規范要求與環保部門聯網的自動監控數據即為有效數據,排污單位自動監控數據超標,均應依法查處。

 

二、濮陽市環境監控中心2018年5月18日出具的監測結果顯示:利民墻材廠5月17日(8時)窖爐排放口排放的二氧化硫超標15.48倍,氮氧化物日均值為789.25mg/m33,超標2.95倍;濮陽市環境監控中心2018年5月22日出具的監測結果顯示:利民墻材廠5月21日煙塵排放值為79.05mg/m33,超標1.64倍;河南省環境監控中心5月24日出具的監測數據顯示利民墻材廠煙塵日均值為169.52mg/m33,超標4.65倍,氮氧化物日均值689.31mg/m33,超標2.45倍,二氧化硫日均值為532.38mg/m33,超標0.77倍。上述排放值均超出《磚瓦工業大氣污染物排放標準》(GB29620-2013)，以上均有河南省監控中心出具的監測數據，故行政處罰事實清楚。

 

三、原告的違法行為違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第十八條:“企業事業單位和其他生產經營者建設對大氣環境有影響的項目,應當依法進行環境影響評價、公開環境影響評價文件;向大氣排放污染物的,應當符合大氣污染物排放標準,遵守重點大氣污染物排放總量控制要求”，依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條違反本法規定,有下列行為之一的,由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉:(二)超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的”,參照《河南省環境行政處罰裁量標準》,濃度超標100%以上200%以下或總量超標80%以上100%以下的責令改正或者限制生產、停產整治,報告表類項目處40萬元以上50萬元以下罰款；濃度超標200%以上或總量超標100%以上的責令改正或者限制生產,停產整治,報告表類項目處50萬元以上60萬元以下罰款。原告為報告表項目，5月17日超標因子最高超標倍數為15.48倍，處55萬元罰款；5月22日超標因子最高超標倍數為1.64倍，處40萬元罰款；5月24日超標因子最高超標倍數為4.65倍，處50萬元罰款；以上三項合計145萬元。

 

四、行政處罰的程序是合法的。在作出行政處罰前,根據《行政處罰法》的有關規定對有關證據進行了調取核實,符合相關法律規定。2、執法人員對現場檢查的數據進行了現場勘查,制作了影像資料及相關人員的調查筆錄,未有任何違法情形。3、其根據原告的違法事實于2018年6月20日對本案進行了集體討論,經研究,作出了行政處罰決定。綜上認為,原告違法事實清楚,其作出的行政處罰法律依據充分、裁量得當，請求本院依法判決駁回原告的訴訟請求。

 

 

被告華龍區環保局向本院提交的證據有:

1、立案審批表；2、2018年5月25日、5月26日王路軍調查詢問筆錄各一份；3、2018年5月25日、5月26日現場檢查（勘驗）筆錄各一份；4、現場勘查示意圖；5、2018年5月25日現場照片；6、河南省環境監控中心5月24日重點監控企業超標預警日報；7、2018年5月25日、26日現場照片各一張；8、濮陽市環境監控中心2018年81、85期環境污染源市級超標預警專報；9、2018年5月1日-2018年5月24日利民墻材廠窯爐排放口檢測數據；上述證據證明原告監控數據顯示的氮氧化物及煙塵排放值均超過國家規定的大氣污染物排放標準，違法事實清楚，證據確實充分。10、責令改正違法行為通知書及送達回證；11、原告營業執照；12、案件調查終結報告；13、執法證復印件三張；14、行政處罰事先告知書及送達回證；15、重大行政處罰案件集體討論會議記錄；16、行政處罰決定審批表；17、行政處罰決定書及送達回證；18、網站公示材料。證明被告按照行政處罰法的有關規定依法依規按照程序進行執法，執法程序符合法律規定。19、河南省環境保護廳豫環文[2018]74號文件；20、中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》；21、河南省環境行政處罰裁量標準；22、大氣污染防治法，19-22是作出處罰決定的法律依據。

 

 

 

被告華龍區政府辯稱

 

一、原告污染物排放嚴重超標,違法事實成立,依法應當被處罰。

 

1、依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》(廳字[2017]35號)規定,重點排污單位應當依法依規安裝使用污染源自動監測設備,并與環保部門聯網,取消環境保護部門負責的有效性審核,排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對，及時處理異常情況,確保監測數據完整有效,并對自行監測數據質量負主體責任,自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。本案中,原告安裝了自動監測設備,并與環保部門聯網,應當對自動監測數據真實性負責,原告主張其停產之后自動監測設備異常,從而推論被處罰時監測數據失真不能成立。

 

2、依據《河南省環境行政處罰裁量標準》規定,污染濃度超標100%以上200%以下的,報告表類項目處40萬元以上50萬元以下罰款;濃度超標200%以上,報告表類目項目處50萬元以上60萬元以下罰款。原告于2018年5月17日、5月21日、5月24日分別超標15.48倍、1.64倍、4.65倍,按照超標倍數分別處以55萬元、40萬元、50萬元罰款,符合《河南省環境行政處罰裁量標準》相關規定。綜上,原告污染物排放嚴重超標,違法事實成立，依法應當被處罰,華龍區環保局依據《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條之規定，對原告進行行政處罰事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律、法規正確,依法應當維持。

 

二、其作出的華龍政復決[2018]21號復議決定書事實清楚,證據確鑿,程序合法,適用法律、法規正確,請求本院駁回原告的訴訟請求。

 

 

華龍區政府提交其作出行政復議決定程序性證據：1、行政復議申請書；2、原告營業執照；3、行政復議答復通知書；4、行政復議答復書；5、延期審理通知書；6、行政復議決定書；7、對華龍區環保局送達答復通知書、延期審理通知書、聽證通知書、行政復議決定書的送達回證；8、對原告送達延期審理通知書、聽證通知書、行政復議決定書的送達回證。

 

 

 

庭審質證

 

上述證據經庭審質證，原告利民墻材廠對被告華龍區環保局提交的證據的質證意見是：對現場調查筆錄無異議，筆錄顯示自2018年5月9日至25日設備一直處于調試之中，數據不穩定，調試是工作人員允許的，筆錄應當有現場比對報告，比對報告與在線數據不一致的以比對報告為準，被告沒有現場檢測比對；對證據6，顯示濮陽市5家企業超標預警，顯示其他5家企業的超標數值均高于原告，但作出行政處罰的只有原告一家，說明數據超標預警并不能作為原告超標排放的證據；對證據8的真實性有效性有異議；對規范性文件豫環文[2018]74號文件，該文件同環保部文件環境行政處罰辦法（環保部保護令18號）及環境處罰證據指南規定相沖突，對文件的效力有異議，環保部文件規定在線監測數據未經有效性認定不能作為行政處罰的依據。對被告提供中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》的證明目的有異議，該文件明確要求及時處理異常情況，確保檢測數據完整有效。其他不發表意見。原告對被告華龍區政府提交的證據無異議。

 

被告華龍區環保局對原告提交的證據的質證意見是：1、關于原告所說在線監測數據未經鑒定的問題，按照被告提交的文件，被監測單位與濮陽市環境監控中心聯網后所生成的監測數據即為有效數據，原告所說的監測設備出現質量問題及其他設備自身的原因問題，由此產生的法律后果由其自負，設備聯網就證實監測設備是正常運行的；對第二組證據的證據1、2沒有異議，對證據3-7是規范性文件，本身沒有異議，被告是按照這些法律規定，沒有完全依照監測數據，并對現場進行了勘察，對相關人員進行了調查，制作了相關的視聽資料，這些證據形成了完整的證據鏈，是處罰的事實依據。對第三組證據的證據1，原告5月27日確實停工了，沒有異議。但是被告處罰的是5月27日之前的；對證據2、3，被告是對原告5月17、22、24日的違法行為作出的處罰，6月29日、30日以后的數據是否是在停產以后的數據沒有證據證實，所以不能依照證據3來否認被告作出決定所依據的數據。被告華龍區人民政府政府同意華龍區環保局的質證意見外，補充以下意見：1、目前沒有證據顯示環保局作出行政處罰時所采用的數據不真實，包括原告提供的證據也不能證明被告作出處罰時數據不真實；2、監測設備是由原告購買、安裝并負責維護，對于監測設備原告負有直接責任，如果監測設備出現問題，是原告和設備銷售方之間，和本案不是同一法律關系，且現在沒有證據顯示監測設備異常。

 

2019年1月18日，經河南省計量科學研究院對原告安裝的煙氣排放連續監測系統（煙氣分析儀）進行檢定，通入10.0%氮中氧氣標準物質，分析儀始終顯示0.00%，檢定結果是不合格。經河南省計量科學研究院對原告安裝的煙氣排放連續監測系統（數據分析傳輸系統）進行檢定，通入標準信號源4mA、8mA、12mA、16mA、20mA時，設備始終顯示為0，鑒定結論為不合格。

 

原告利民墻材廠和被告華龍區環保局對鑒定結果無異議，被告華龍區政府對鑒定結果提出異議，理由是：1、鑒定結果為不合格并不代表當時監測數據不準確；2、檢測結果已經影響到設備生產廠家的利益，應該追加生產廠家為第三人；3、設備是由原告購買安裝，原告應該對數據的準確性負責。

 

本院對上述證據認證如下：原告對被告華龍區政府提交的證據無異議，本院予以采信。原、被告雙方對對方當事人提交的其他證據的真實性均無異議，僅對證據的證明目的有異議，對于證據的真實性，本院予以采信。對于鑒定結論的真實性雙方當事人均無異議，本院予以采信。當事人對河南省計量科學研究院對原告的煙氣排放連續監測系統和煙氣排放連續監測系統（數據分析傳輸系統）作出的檢定結果真實性無異議，本院予以采信。

 

經審理查明：2018年5月24日，河南省重點企業監控中心的環保在線監測設備數據顯示：2018年5月17日，原告利民墻材廠的窯爐排放口排放的二氧化硫超標15倍(8:00),氮氧化物日均值為789.25mg/m3，超標2.95倍；5月21日煙塵排放值為79.05mg/m3，超標1.64倍，氮氧化物日均值為689.31mg/m3，超標2.45倍，二氧化硫日均值為532.38mg/m3，超標0.77倍。2018年5月25日，被告華龍區環保局立案對原告利民墻材廠進行查處。當日，詢問原告法定代表人王路軍，王路軍提出其在線監控設施于2018年5月9日安裝，5月15日進行聯網，在線數據一直不穩定，表示立即停產整改，保證今后數據達標。2018年5月26日，被告華龍區環保局進行現場檢查時，發現原告仍在進行生產，用電電表箱所貼封條已被撕毀，生產用電恢復。2018年6月5日，被告華龍區環保局向原告利民墻材廠送達了行政處罰事先（聽證）告知書。2018年6月20日，被告華龍區環保局作出華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定，2018年6月21日，向原告送達了該處罰決定。原告利民墻材廠不服，向華龍區政府申請復議。2018年7月17日，華龍區政府受理了原告的復議申請，2018年9月14日，向原告送達了延期審理通知書和聽證通知書。2018年10月9日，被告華龍區政府作出華龍政復決字[2018]21號行政復議決定，維持了華龍區環保局作出華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定。原告利民墻材廠不服，提起訴訟。

 

法院判決

 

本院認為：一、關于本案當事人的主體資格問題。《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理”，故被告華龍區環保局具有查處本轄區內環境違法行為的法定職權,行政相對人對其所作行政處罰決定不服提起訴訟時,該局是本案適格的被告。根據行政復議法的授權,華龍區政府有權受理行政復議申請,并作出行政復議決定。行政相對人對行政復議決定不服提起訴訟時,華龍區政府是本案適格的被告。利民墻材廠是行政處罰決定和行政復議決定的相對人,有權提起行政訴訟,是本案適格的原告。

 

二、關于被訴行政處罰決定認定事實是否清楚,證據是否充分的問題。被告華龍區環保局提交的證據有調查詢問筆錄、現場檢查（勘驗）筆錄、現場勘查示意圖、現場照片、河南省環境監控中心重點監控企業超標預警日報、濮陽市環境監控中心2018年81、85期環境污染源市級超標預警專報、利民墻材廠窯爐排放口監測數據，上述證據均是由自動監測數據及對自動監測數據的采集、公布、現場檢查，系同一個證據的不同形式，并非相互印證的證據鏈條，且調查詢問筆錄中，原告方提出其在線監測設備剛剛安裝好，在線數據不穩定。對于原告的辯解被告華龍區環保局未予核實，直接依據在線監測數據作出了行政處罰決定，所依據的證據不充分。在訴訟中，經對原告安裝的煙氣排放連續監測系統（煙氣分析儀）和煙氣排放連續監測系統（數據分析傳輸系統）進行檢定，均不合格。按照《中華人民共和國計量法》第九條規定：“縣級以上人民政府計量行政行政部門對社會公用計量標準器具，部門和企業、事業單位使用的最高計量標準器具，以及用于貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測方面的列入強制檢定目錄的工作計量器具，實行強制檢定。未按照規定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。實行強制檢定的工作計量器具目錄和管理辦法，由國務院制定”。《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具明細目錄》第51項“煙塵、粉塵測量儀”等環境監測設備，均屬于強制檢定的器具。對于被列入強制檢定目錄的在線監測設備未實行強制檢定，當事人又對在線監測數據提出異議，僅憑自動監測數據不足以作為行政處罰的證據。故被告華龍區環保局作出的華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定所依據的主要證據不足。

 

三、華龍區政府作出的行政復議決定所認定的事實與華龍區環保局作出的行政處罰決定認定的事實一致，亦缺乏證據支持。自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據，但并非唯一的依據，在其他有效證據證明其自動監測數據有誤的情況下，不能仍堅持按照自動監測數據作出行政處罰。被告華龍區政府主張原告應當對在線監測數據承擔主體責任確有道理，環境保護主管部門可以依據相應的法律依據對不能保證監測設備正常運行的違法行為另行處理。

 

綜上所述，被告華龍區環保局作出的華龍環罰決字[2018]第17號認定事實不清，主要證據不足，應予撤銷。被告華龍區政府作出的華龍政復決字[2018]21號行政復議決定主要證據不足，應予撤銷。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項“行政行為有下列情形之一的,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為：(一)主要證據不足的;”、第七十九條“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。”之規定,判決如下：

 

一、撤銷被告濮陽市華龍區環境保護局于2018年6月20日作出的華龍環罰決字[2018]第17號行政處罰決定；

二、撤銷被告濮陽市華龍區人民政府于2018年10月9日作出的華龍政復決字[2018]21號行政復議決定。

案件受理費50元由被告濮陽市華龍區環境保護局承擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于河南省濮陽市中級人民法院。

 

 

 

完

 

 

 

自動監測數據作為行政處罰依據有明確規定

 

2010年《環境行政處罰辦法》第三十六條規定，環境保護主管部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行為證據。經環境保護主管部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。

 

該辦法將“經環境保護主管部門認定有效”作為前提條件，是基于當時在線監測設備技術性能等歷史條件作出的謹慎規定。但對環境保護主管部門如何“認定”，如哪一級環保部門認定、按什么樣的程序認定，卻沒有作出規定。這大約就是執法人員糾結的源頭。

 

此外，針對執法實踐中遇到的問題，原環境保護部還有兩個相關復函，一個是2016年5月13日致函天津市環保局《關于污染源在線監測數據與現場監測數據不一致時證據適用問題的復函》：“現場監測可視為對企業在線監測設備進行的比對監測。若同一時段的現場監測數據與經過有效性審核的在線監測數據不一致，現場監測數據符合法定的監測標準和監測方法的，以該現場監測數據作為優先證據使用。”

 

另一個是2016年8月16日致河南省環保廳《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》：“根據《環境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規定，污染源自動在線監控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環境行政執法。”

 

不過，與前一個復函肯定、明確，操作性很強不同，后一個復函，現實中對共同構成證據鏈的問題，認識不同。這大約也是執法人員對自動監測數據作為執法證據心中沒底的另一個糾結。

2016年11月，國務院辦公廳發布的《控制污染物排放許可制實施方案》中也明確規定“企事業單位在線監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。”

 

2017年9月21日，中辦、國辦印發的《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》規定，重點排污單位“自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。”

 

此外，《中華人民共和國環境保護稅法》第十條在明確應稅污染物計算辦法時，將“納稅人安裝使用符合國家規定和監測規范的污染物自動監測設備的，按照污染物自動監測數據計算”，排在四種計算辦法的第一位。

 

綜上可見，自2010年以來，無論是原環境保護部的部門規章或對地方的復函，還是中辦、國辦文件，抑或國家法律，雖然對自動監測數據作為行政執法依據規定的表述有一個發展演變的過程，但總體是前后一貫的，即：自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。

 

嚴厲打擊環境監測數據弄虛作假行為的法律政策依據

 

當前，國家嚴厲打擊監測數據造假行為具有充分的法律政策依據。環境保護法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環境司法解釋第十條等，都對打擊監測數據造假行為作了明確規定。

 

此外，中辦、國辦《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》也要求嚴厲懲處環境監測數據弄虛作假行為。

 

江蘇高院在2018年7月出臺的生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規定，從事環境監測設備維護、運營的機構存在此種情形的，必須承擔生態環境損害賠償連帶責任。從目前各地的辦案實踐看，這個賠償數額往往是較大的。

 

近年來，相關部門正在逐步加大對企業自動監測的管理和對造假行為的打擊力度。生態環境部和國家市場監管總局印發了《關于加強生態環境監測機構監督管理工作的通知》，生態環境部還制定了《生態環境監測質量監督檢查三年行動計劃（2018-2020 年）》，將環境監測數據弄虛作假行為的監督舉報納入12369環境保護舉報和12365質量技術監督舉報受理范圍。并與公安、檢察機關建立移送適用行政拘留環境違法案件的機制，對查實的篡改偽造環境監測數據案件，涉嫌犯罪的，依法將證據材料移送公共機關處理。

 

這些都充分表明國家嚴肅查處監測數據弄虛作假行為的堅決態度。在執法中，應加強對排污單位和環境自動監測運維機構開展數據質量檢查，對環境監測數據弄虛作假行為零容忍，引導和倒逼企業和第三方運維公司堅守職業底線，保障自動監測數據真實可靠，從而放心地作為執法監管和決策的依據。

 

附：明確自動監測數據用于環境處罰的有關要求的回復（2018-02-08）

來信：

近期，中辦國辦印發《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，意見明確“取消環境保護部門負責的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對，及時處理異常情況，確保監測數據完整有效。自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據”。此舉是否意味著排污單位應加強數據審核工作，自行開展或委托開展手工比對，對異常數據應按規定時間提交舉證材料并報備和修復設備（根據環保部令第十九號的有關規定執行），確保監測數據完整有效？對環保部門而言，經監控設備主要出資方驗收并投入使用的監控設備，產生的超標數據如未在規定時間內報備剔除，造成統計時段內超標，是否可將其統計數據作為環境行政處罰的依據？另外，目前仍有部分設備未出臺驗收規范，如廢水總氮、廢氣氯化氫、一氧化碳等，是否未經驗收就無法作為處罰依據？

 

回復：

一、重點排污單位應保證監測數據真實性、準確性

《環境保護法》中規定：“重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”。《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中進一步明確，排污單位應當對監測數據的真實性和準確性負責。因此取消環保部門的數據有效性審核后，應依法落實企業主體責任。由重點排污單位按照標準、規范要求，自行或委托第三方通過開展比對監測、定期檢定和校準校驗等方式，保證自動監測設備正常運行，監測數據真實準確。

二、自動監測數據須與其他有關證據構成證據鏈

環境保護部辦公廳《關于自動在線監控數據應用于環境行政執法有關問題的復函》（環辦環監函〔2016〕1506號）中明確：“污染源自動在線監控數據與其他有關證據共同構成證據鏈，可以應用于環境行政執法”。因此超標數據與現場檢查獲取的證據形成證據鏈，證明排污單位確實存在污染物排放超標違法行為時，監測數據可作為環境行政處罰的依據。

新澤-hz